立治沙之法 筑生态屏障——《通辽市沙化土地治理条例》立法和实施综述

来源： 发布时间：2025-01-06

2023年6月，习近平总书记在内蒙古考察并主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会，发出坚决打好“三北”工程攻坚战、努力创造新时代中国防沙治沙新奇迹的动员令。内蒙古通辽市以制定出台《通辽市沙化土地治理条例》（以下简称《条例》）为法律保障，率先打响科尔沁沙地歼灭战，科尔沁沙地呈现出整体好转、改善加速的绿进沙退态势。 

坚持实践导向，突出立法根本，强化制度支撑

坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一于具体的立法实践中。突出政治性、群众性、精准性，将多年来在沙化土地治理、保护、开发利用等方面存在的主要问题挖掘出来、积累的有效措施总结出来，将沙地治理与生态保护修复等工作有机结合起来，沙化土地治理工作步入法制化、规范化轨道。

（一）坚持党对立法工作的集中统一领导，突出立法的政治性

通辽市人大常委会自觉把立法工作放在改革发展稳定大局上来谋划、来推进，自觉对标对表，切实履行立法主导责任，把制定治沙之法作为重大政治任务，列入年度立法计划重点项目，将“生态优先、绿色发展”理念认真落实到立法工作的全过程，用严格的法律制度保障沙化土地治理成效，为规范沙地治理以及沙地资源保护利用提供法治保障，这是贯彻落实党中央和自治区党委、通辽市委重大决策部署的必然要求，是推进通辽市生态环境质量持续改善的现实需要。

（二）贯彻落实立法全过程人民民主，突出立法的群众性

畅通社情民意反映和表达渠道，及时将法规草案、草案修改稿在市人大常委会官方网站、微信公众号和《通辽日报》等媒体平台全文公布，广泛听取各方面意见建议并积极反馈。条例在起草和审议阶段，多次邀请各级人大代表、人民团体、社会组织、管理相对人、利益相关群体、立法咨询顾问和基层立法联系点负责人等参加立法调研、座谈研讨等活动，历次修改均书面征求基层立法联系点和立法咨询顾问的意见建议。通过吸收群众智慧、专家意见、基层经验，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉切实落实到法律制度中，有效提升了立法质量和民主含量。

（三）坚持小切口立法，突出立法的精准性

《条例》不求大而全、小而全，在立法的针对性、精准度、实效性上下功夫。为提升法规立项的科学性，准确界定条例的适用范围，明确要求起草部门提交的立项论证报告中要列明拟重点解决的问题清单和解决方案，围绕项目的必要性、合法性、可行性和系统性进行充分论证。多次组织林草、自然资源等法规起草小组成员单位和相关专家学者对“沙地”和“沙化土地”的概念及二者的区别进行专题论证，结合上位法明确规定和本地治理实际，该条例的立法目的确定为对沙化土地进行治理。内容上秉持“需要几条，制定几条”的原则，在立法体例上突出简洁性，不分章节，便于理解与执行。

坚持问题导向，突出地方特色，提高立法质效

通辽市地处科尔沁沙地腹地，存在乱垦滥牧、治理体系不健全、开发利用不规范、治理成果脆弱等问题，《条例》以“坚持问题导向、针对问题立法、立法解决问题、立法突出特色”为目标，保证法规立得住、行得通、真管用。

（一）聚焦实施性，把好关口确保法规立得住

对上位法的规定细化具体化，落地落实、便于操作。针对治沙规划制定滞后的问题，明确了市、旗县级人民政府应当依据上一级人民政府防沙治沙规划编制本行政区域防沙治沙规划，确保了规划制定及时。针对沙化土地治理管护不到位、权责不明问题，明确了市、县、乡三级政府及相关职能部门在沙化土地治理工作中的职责，确保了问题有专人管。针对病虫害防治不到位的问题，明确了对松材线虫、美国白蛾等林木病虫害、草原鼠害、少花蒺藜草和刺萼龙葵等毒害草以及其他有害生物进行监测预警、调查、检验检疫和防治，细化了毒害草及检验检疫的规定。

（二）聚焦补充性，提升质效确保法规行得通

对上位法因无法兼顾地方问题而留下的空间，立足实际、进行补充。上位法只对使用已经沙化的土地主体，未采取防沙治沙措施，造成土地严重沙化的行为设定了罚则，对使用未沙化土地、造成土地沙化的行为，应当如何处理未作出相应规定，对此在《条例》中补充规定“使用未沙化的国有土地的使用权人和农村集体所有土地的承包经营权人或者经营权人，造成使用、经营的土地沙化的，应当承担生态环境损害赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（三）聚焦探索性，注重务实确保法规真管用

对上位法尚未规定的事项，先行先试、积累经验。《条例》的特色在于，针对地下水位下降，农林牧业生产水资源利用不合理的问题，规定沙地治理应当量水而行、以水定绿，优化林种树种结构，造林种草选择耐干旱、抗逆性强的优良乡土树种和草种，增加灌草比例，发展雨养林草业。针对沙蒿等可能致敏的蒿类植物问题，虽然目前尚无权威结论认定沙蒿就是引起过敏的主要因素，但考虑到过敏性鼻炎在通辽市的高发态势和严重程度，且已经引起人民群众的广泛关注，《条例》中增加“鼓励、支持在沙化土地治理中选择其他先锋植物种替代沙蒿种子等可能致敏的蒿类植物”的鼓励性规定。

坚持结果导向，突出法规实施，务求落地见效

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。立良法是做完了上半篇文章，促善治是续写下半篇文章，通辽市人大常委会在实施条例中，坚持把立法同普法宣传、监督检查、执法司法结合起来，监督政府及相关单位履职尽责，力促沙化土地治理取得成效。

（一）立法与普法宣传相结合，大力凝聚社会共识

在立项、起草、调研、审议、实施全过程中牵头负责宣传、解读相关法规规定，组织各旗县市区开展宣讲、座谈、新媒体、培训会等形式开展日常法律宣传，全力营造全民参与、全民共治、全民共享的浓厚氛围。在此基础上全面普及禁垦禁牧相关政策，将分散在农牧户手中的退化草原、沙地荒地等经营权有序集中，由林草部门组织统一规划，指导嘎查村集体经济组织或国有企业统一组织实施防沙治沙，农牧民群众通过合作入股、投工投劳等方式获得收益，用沙产业及生态旅游产业蓬勃发展，昔日的“沙窝窝”变成了“金窝窝”。

（二）立法与监督检查结合，推动法规贯彻实施

立法先行，监督紧随。建立健全“审议意见+问题清单+督促整改”的跟踪监督机制，实地察看沙化土地治理项目、植被保护、开发利用情况，逐条对照《条例》内容，检查法定职责是否履行、法律责任是否落实、法律执行效果是否明显，通过立法和监督的良性互动，促进《条例》贯彻实施。市委、市政府印发《关于进一步做好生态保护和修复重大工程项目建设的通知》，加强政策资金扶持力度，截止2024年上半年已完成科尔沁沙地歼灭战建设任务300余万亩，初步构建起了乔灌草、带网片相结合、功能完备的区域性生态防护体系，干旱、洪涝、风沙等自然灾害得到有效遏制。

（三）立法与执法司法相结合，多措并举依法治理

《条例》实施后，通辽市人大常委会加强统筹协调，系统抓好《条例》的贯彻实施。市林草局制定防沙治沙总体规划，按照先易后难的思路，采取人工造林种草、封禁保护、埋设沙障等综合措施，推进沙化土地治理工作；市农牧局逐条分解落实《条例》，优化不利于生态环境良性循环的种植结构，改进作物耕作方式、推广土壤改良技术，减少风蚀、水蚀的程度；市司法局依法监督行政执法单位在沙化土地治理领域规范文明执法，从源头上预防和化解违法风险；市检察机关开展《公益诉讼助力生态修复样板专项工作》，适时发布涉沙化土地治理公益诉讼典型案例，依法推进沙化土地治理。